从三个维度看“最多跑一次”改革

　　郎友兴

　　秉持浙江精神，干在实处、走在前列、勇立潮头，浙江走在中国改革前列。正在进行的“最多跑一次”改革引人注目。所谓“最多跑一次”，即群众、企业到政府办事，在申请材料齐全、符合法定受理条件时，最多跑一次。该理念最早在2016年底举行的省委经济工作会议上提出。2017年1月的浙江省政府工作报告提出，要按照“群众和企业到政府办事最多跑一次”的理念和目标，从与企业和人民群众生产生活关系最紧密的领域和事项做起，逐步实现全覆盖。

　　如何看待“最多跑一次”改革

　　“最多跑一次”改革得到了企业与人民群众的期待与欢迎。当然，各地的成效各不相同，而人们对此的评价也有所差异。笔者通过调查发现，各地干部群众均了解“最多跑一次”改革，但认识和反应不一。从半年多来改革的落实情况来看，还有待于进一步加以深化。

　　那么，如何正确评价“最多跑一次”改革？笔者认为，从下列三个维度进行分析有利于问题的厘清：一是如何理解“最多跑一次”改革的数量与实质的问题；二是如何有效实现“最多跑一次”目标，这涉及程序与技术的支撑问题；三是如何辨明“最多跑一次”改革的方向，这涉及突破与行政体制再造的问题。

　　“最多跑一次”：数量与实质

　　“最多跑一次”中的“一”说明了数量上的要求。那么，如何理解这个“一”？笔者以为，这个“一”应该是实实在在的。当然，任何事都做到一次搞定显然是不现实的。列清单是负责的做法，而清单中所列事项应该做到数量上的“一”。2017年8月，浙江省级对外公布的“最多跑一次”事项已达889项(含中直单位在浙机构285项)，设区市本级平均845项，县(市、区)平均732项，都达到同级权力事项的80%以上。按2016年办件量测算，省、市、县三级已公布“最多跑一次”事项的办件量占到全部办件量的80%以上。这些事项实现“最多跑一次”。

　　省委、省政府将“最多跑一次”改革当作重要工作来抓，当然不拘泥于数量上的目标。我们更要分析“最多跑一次”改革的实质。这项改革是浙江在新形势下进行行政审批制度深化改革，推进政府转型中提出的新目标。浙江历来高度重视政府自身建设，从“行政审批标准化”改革到“四张清单一张网”建设，再到“最多跑一次”改革，表明浙江省行政审批制度改革的深化。“最多跑一次”改革是“四张清单一张网”改革的继承和继续。从浙江各地的实践来看，“最多跑一次”改革是以“互联网+政务服务”为抓手，借由大数据的顶层设计，进一步优化服务流程，创新服务方式，推进数据共享，提高公共服务便利性。

　　“最多跑一次”改革涉及到政府权力清单要“瘦身”、责任清单要“强身”。“最多跑一次”表现为企业、老百姓到政府机构办事的次数，但其实质是政府权力边界的再界定。应先明确部门责任，再进行授权，形成问责机制和权力制衡机制，真正做到科学确权、科学授权和科学治权。

　　“最多跑一次”：程序与技术

　　“最多跑一次”改革，必要的程序尤其法律环节不可少。不要为一味追求数量而减少必要的程序环节。笔者调查发现，一些基层领导干部也担忧出现为“一次”而“一次”，忽视必要的程序。

　　要做到最少的环节，需要技术上的支撑。对于“最多跑一次”改革来说，其技术的支撑最重要的是网络信息技术包括大数据的运用。例如，浙江目前正在做的电子化归档正是“最多跑一次”改革的重要技术支撑。通过技术手段让数据真正“跑”起来，老百姓自然就会少奔波，可以做到“最多跑一次”，甚至一次也不跑。而“一张网”这个基础性平台的建设可以重塑行政审批流程，驱动政务信息化，这让“最多跑一次”目标的实现完全可以期待。

　　“最多跑一次”：突破与再造

　　“最多跑一次”改革的工作主要集中在程序上的改革。改革不限于构建实体大厅、网络平台、统一热线三个友好界面，建设统一前台，更在于突破部门割据局面、重塑行政事项流程的行政后台。但仅仅依靠新技术的支撑和办事流程的重塑，并不能完全有效地解决行政体制的问题。

　　在“最多跑一次”改革以前，一些在今天可以跑一次就办成的事项繁琐不堪，让百姓跑细了腿。这说明什么？说明过去要经过多个环节的办事程序在今天是多余的，为这些多余办事程序设置的机构、窗口和工作人员也是低效的。这就意味着我们要重新审视行政机构本身的改革，回到整体性的行政体制改革，而不只是停留在“行政审批标准化”“四张清单一张网”这一层面。

　　“行政审批标准化”改革和“四张清单一张网”建设，主要是技术性、程序性方面的改进与完善，而这远未臻于至善。技术性、程序性的改革固然重要，但更为关键的还是作为制度层面的行政体制改革本身。这就是前面所说的“政府权力边界的再界定”。通过政府权力边界的再界定，实现行政体制再造，使其焕发新的活力。

　　【作者系浙江大学公共管理学院政治学系主任】

　　要不断积极深化“最多跑一次”改革

　　秦诗立

　　“最多跑一次”改革作为富有浙江特色的“放管服”治理改革，已在省委、省政府统筹部署，省级部门和市县政府推进实施中取得突出成绩、显著成效。相关监测部门、新闻媒体、咨询单位也积极参与动态跟踪、调研、评价、推介，以进一步把“最多跑一次”改革的基本思路、任务重点、创新举措、先进经验借鉴等明晰到位、学习到位、践行到位。

　　“最多跑一次”改革有一个积极深化、逐步完善的过程，是一种需长期鞭策、不断革新来保持可持续活力的努力，是一份改革实施者自身也需不断革新方能与时俱进，从而保证改革方向感、痛感性、实效性的事业。

　　浙江“最多跑一次”改革已经有了科学的顶层设计，接下来就是如何确保“跑”的方向正确、“跑”的方法先进、“跑”的路线最优，以及“跑”的力量充沛、“跑”的动力持久、“跑”的成果长效。结合半年来的探索实践，对“最多跑一次”改革方法论、路线图、时间表等来一次回头看，进一步厘清和健全“最多跑一次”改革的逻辑架构，十分必要。

　　“最多跑一次”改革以政府职能转变为重要前提

　　政府到底该有哪些职能？各项职能的内容、边界及其相互间的生态关系，其实各国、各地并不相同。即便是同一区域，在不同阶段、不同时间，也会有所不同，难以有标准版或最佳版。但政府职能转变的总体方向已明确，即能充分发挥市场对资源配置的决定性作用。就省情实际而言，现阶段及未来一个时期，政府职能转变的首要任务应是进一步减负，特别是在经济、投资、建设用地等领域的减负，进而真正发挥好市场机制相对灵活、成熟的优势。其次，“最多跑一次”改革还需要以深化政府职能转变，特别是减少政府在产业、投资、融资、用地等领域的干预、配置职能，同时增强在生态、就业、社保等外部性领域的职能为重要前提。

　　“最多跑一次”改革以“四张清单一张网”健全为重要基础

　　进一步优化“四张清单一张网”的条款设置和内容细化，既可进一步增强政府供给侧改革体系建构的完整性、自洽性，也可进一步增强“最多跑一次”改革的方向性，并作为基础性的依据和标准。如此，才能保障“最多跑一次”改革不错跑、不漏跑，跑得必要、跑得有效。当然，“最多跑一次”改革的推广实践，也有助于检验“四张清单一张网”框架设计和内容设置是否可以更科学、合理，是否可更好用、有效，从而进行动态的调整、优化。同时，帮助改革者对政府职能转变的方向、重点及其相关部门设置、权责设计、流程优化等，能有更精准、清晰的认识和理解。

　　“最多跑一次”改革以社会组织参与为重要途径

　　“最多跑一次”改革不仅需政府部门跑起来，也需百姓和企业跑起来，并能够跑在同一轨道上，能够相向地跑，而不是“一头热”地跑。因此，“最多跑一次”改革既需加强理论研究、顶层设计，还需加强一线调研，更需加强社会组织的全程参与和高效分担。一方面，社会的专业化水平、复杂程度不断提高，“最多跑一次”改革所涉及事项和相关法律法规、知识技能、途径模式将越来越多，需要越来越发达、多元、专业的社会组织，在政府相关部门的指导、授权下，主要但不限于通过公共服务外包，来有力提高“最多跑一次”改革的效果。另一方面，社会组织直接根植于、服务于社会的特性，使其可先期有效减少需跑政府的事项和数量，并使其有着内生的可持续动力来助推乃至督促“最多跑一次”改革的深化和完善。

　　“最多跑一次”改革以互联网应用为重要手段

　　当下已进入移动互联网时代，移动办公、大数据分析、人工智能运用等均以互联网为基础。这也意味着“最多跑一次”改革中的“跑”越来越多表现在网上“跑”，对应“跑”的相关前期准备工作、审批对接工作、验证监测工作也多在网上进行。这既提高了“跑”的便捷性、有效性，也提高了“跑”的互动性、准确性。因此，政府不仅需委托、授权专业公司来建设、维护电子政务网，需积极宣传、指导、引导企业、百姓到政务网上办事，还需利用好大数据分析等，对“最多跑一次”改革的相关成效进行科学分析和评价，进而提出更可行、完善的意见建议。社会组织也需在参与和分担“最多跑一次”改革中，利用好互联网来更充分、专业而高效地拉近政府和市场。百姓和企业则需利用好互联网来参与“最多跑一次”改革，并通过互联网更便捷地、动态地向政府反馈、交换相关评价，来更好地完善“最多跑一次”改革。

　　总之，“最多跑一次”改革的目标和目的，不只是字面上的企业、百姓到政府办事时只需跑一次，以此来督促政府部门提高办事效率，或者督促政府继续开展行政审批制度改革，其深层次乃至根本目的还在于推动和深化政府职能的转变，及其背后的现代政府治理模式的建立和组织健全。政务网建立、建设与电子政务推广则是必要手段。相信只有清楚这其中的逻辑和生态关系，系统谋划、协力开展，“最多跑一次”改革才能事半功倍。

　　【作者系浙江省发展规划研究院首席专家】